Rooilijn

Almere en Amsterdam zijn op meerdere gebieden met elkaar verbonden: sociaal, ruimtelijk én bestuurlijk. Dit artikel is het eerste van een tweeluik en richt zich op de bestuurlijke relatie. Hierin zijn de machtsrelaties, sturing en regionale positionering geanalyseerd. Het tweede artikel richt zich op de sociale relatie: bewoners, netwerken en sociale referenties. Voor beide artikelen is het begrip significant other toegepast om de relatie tussen Almere en Amsterdam te duiden.

In een geglobaliseerde context zijn steden knooppunten in netwerken van kapitaal, kennis en cultuur. Dat leidt tot een voortdurende strijd om positie en zichtbaarheid. Ook binnen Nederland is die concurrentie voelbaar, bijvoorbeeld in het aantrekken van bedrijven, evenementen of rijksmiddelen. Tegelijkertijd opereren steden niet als gesloten entiteiten; ze maken deel uit van stedelijke systemen waarin mobiliteit, werk en vrije tijd zich over meerdere gemeenten uitstrekken.

Deze paradox, concurrentie binnen onderlinge afhankelijkheid, is kenmerkend voor de relatie tussen Almere en Amsterdam. Enerzijds maken beide steden deel uit van één daily urban system, anderzijds proberen zij zich van elkaar te onderscheiden. Dat onderscheid is essentieel voor hun identiteit én voor hun positie binnen het netwerk.

Hier komt het concept van de significante ander in beeld. Dit begrip is een meerwaarde, omdat het om meer gaat dan alleen de functionele en ruimtelijke relatie tussen steden. Het geeft namelijk inzicht in de symbolische dimensie van die relatie die het handelen van instituties en regionale besluitvorming beïnvloedt. In de sociale psychologie verwijst dit begrip naar personen of groepen die een bepalende rol spelen in de identiteitsvorming van een individu. Mensen ontwikkelen hun zelfbeeld door zich te spiegelen aan anderen: door identificatie, maar ook door afzetting. Toegepast op steden betekent dit dat stedelijke identiteit niet in isolement ontstaat, maar in relatie tot andere steden. Verheul laat zien dat steden hun eigenheid vaak definiëren in contrast met een andere stad: Frankfurt ten opzichte van Berlijn, Montréal tegenover Toronto. Ook in Nederland zien we hoe steden buiten de Randstad zich profileren tegenover de vermeende drukte en hectiek van het westen (Verheul, 2010).

In dat licht kan Amsterdam worden opgevat als de significante ander van Almere. De hoofdstad is de stad waar Almere zich voortdurend toe moet verhouden: als voorbeeld, als concurrent, als partner en als referentiepunt. De identiteit van Almere wordt mede gevormd door wat Amsterdam is, en door wat Almere nadrukkelijk niet wil zijn.

De bestuurlijke verhouding tussen Almere en Amsterdam weerspiegelt deze identiteitsdynamiek. Voor Almere betekent dit dat het voortdurend balanceert tussen meebewegen met de Amsterdamse agenda en het formuleren van een eigen koers. Te veel volgen kan leiden tot een verlies van eigen identiteit; te veel afwijken kan bestuurlijke isolatie betekenen. Juist in deze spanning wordt zichtbaar hoe Amsterdam als significante ander fungeert: een referentie die zowel richting geeft als begrenst.

Almere is ontstaan vanuit het groeikernenbeleid, en daarmee een product van de nationale ruimtelijke ordening. Het werd gebouwd om verlichting te bieden voor zowel Amsterdam als het Gooi. Door de geschiedenis heen was Amsterdam dan ook niet de enige actor die invloed op de ontwikkeling van de stad uitoefende, of dit in ieder geval probeerde. Met name de nationale overheid speelt hier ook een rol in. In dit artikel is vooral gekeken naar de relatie met Amsterdam, omdat die wisselwerking tussen die twee steden van alle actoren het sterkst is.

Nog vóór de eerste steen was gelegd, oefende Amsterdam al substantiële invloed uit op de ontwikkeling van Almere. In het bestuurlijk overleg in 1970 over de inrichting van Zuidelijk Flevoland gaf Amsterdam de voorkeur aan een eerste kern dichtbij de Hollandse Brug en het IJmeer, waarmee de nieuwe stad fysiek en functioneel sterk op de hoofdstad werd georiënteerd. Aangezien Almere ook in dienst van het Gooi werd gebouwd, werden het Gooi en Utrecht hier ook bij betrokken. Zij bepleitten alternatieve locaties dichter bij die regio’s. Uiteindelijk leidde dit tot een compromis waarbij ontwikkeling van de eerste kern, Almere-Haven, relatief dicht bij Amsterdam kwam te liggen (Brouwer, 1997).

Aanvankelijk probeerde  het Projectbureau Almere, (ambtelijk orgaan verantwoordelijk voor de ontwikkeling van de nieuwe stad) een evenwichtige bevolkingssamenstelling te realiseren, zowel naar leeftijd als inkomenscategorie. Amsterdam legde echter vooral de nadruk op de eigen urgente woningvraag. (Berg et al., 2001). Uiteindelijk leidde die Amsterdamse druk tot bestuurlijke afspraken waarin een verdeling werd gemaakt waarbij circa 80% van de woningen was bestemd voor Amsterdam en het Gooi, in de verhouding 4:1. Zo werd 64% van de woningvoorraad bestemd voor Amsterdammers. (RIJP, 1974). Dit leidde tot een instroom van vooral jonge gezinnen uit Amsterdamse stadsvernieuwingsgebieden, met een langdurig eenzijdige bevolkingsopbouw in Almere als gevolg.

Daarmee werd de bestuurlijke druk vanuit Amsterdam feitelijk verankerd in de ruimtelijke en sociale structuur van Almere.

Ook in de vroege planvorming werd de afhankelijkheid van Amsterdam expliciet gemaakt. In de visies uit 1974 werd gesteld dat Almere een directe bijdrage moest leveren aan de oplossing van de problemen van de Noordvleugel van de Randstad. Het Structuurplan van 1983 bevestigde deze wederzijdse afhankelijkheid: de toekomstige ontwikkeling van Almere was essentieel voor Amsterdam, terwijl Amsterdam onmisbaar bleef voor Almere (Gemeente Almere, 1983). Formeel klonk dit wederkerig, maar bestuurlijk bleef de verhouding asymmetrisch: Amsterdam was de vaste maatstaf, Almere de stad die in functie daarvan werd gedacht.

In Flevoland klonk intussen een zelfbewuster geluid. Lammers, kort daarvoor nog burgemeester van Almere, en op dat moment Commissaris van de Koning van Flevoland, stelde in 1987 dat Amsterdam “Onze Lieve Heer op zijn blote knieën zou moeten danken dat Almere er is” (RIJP, 1987), vanwege de blijvende opvangfunctie voor de hoofdstad. Tegelijk relativeerde hij de onderlinge concurrentie: Almere hoefde het economisch niet van Amsterdam te hebben en zag weinig in intensieve bestuurlijke samenwerking. In zijn visie vormden beide steden weliswaar één woningmarkt, maar moest Almere vooral zijn eigen koers varen.

Die houding klinkt door in de vroege jaren negentig, wanneer dit kader verder verschuift. Almere begint zichzelf als autonome actor op te stellen, en niet langer in dienst van andere actoren. Met het Stadsplan 2005 (1992) formuleert Almere voor het eerst een ambitie die verder reikt dan de rol van groeikern: de stad moet zich een plaats veroveren in de regio, concurreren met andere steden in het noordelijk deel van de Randstad en uitgroeien tot een economisch zelfstandige, complete stad (Gemeente Almere, 1992). Deze koerswijziging past in wat Verheul beschrijft als het actief construeren van stedelijke identiteit: Almere probeert zich niet langer uitsluitend te definiëren vanuit zijn functie ten opzichte van Amsterdam, maar ontwikkelt een eigen profiel in een concurrerend stedelijk veld (Verheul, 2010). Daarmee wordt de stad een actor die zichzelf positioneert ten opzichte van andere steden, maar juist in die positionering blijft Amsterdam een impliciete referentie.

Tegelijkertijd stelde Almere zich aanvankelijk coöperatief op richting Amsterdam door toe te treden tot het Regionaal Overleg Amsterdam (ROA). Dit samenwerkingsverband, in het kader van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (VINEX), moest regionale woningbouwafspraken mogelijk maken. Voor de regio waren 100.000 woningen voorzien, waarvan 30.000 in Almere (Berg & Provoost, 2021).

Juist hier ontstond echter een conflict. Amsterdam en het Rijk wilden een deel van de Almeerse grondopbrengsten elders in de regio inzetten, omdat Almere als relatief goedkope bouwlocatie gold. Almere stelde daar tegenover dat de stad, na verzelfstandiging en het wegvallen van rijkssteun, zelf met grote infrastructuurkosten en tekorten kampte en dus “niets te delen” had (Gemeente Almere, 1993). Tegelijkertijd groeide bij een deel van het Almeerse bestuur de weerstand tegen een regionale constellatie waarin Amsterdam zich steeds nadrukkelijker als dominante gemeente manifesteerde. Hierin voelde Almere zich gesteund door provincie Flevoland, dat bang was hun grootste gemeente aan Amsterdam te verliezen (De Liagre Böhl, 2012). Almere kreeg financiële hulp van de provincie Flevoland én er werd vastgelegd dat Almere zich als autonome en complete stad kon ontwikkelen, met provinciale ondersteuning op afstand (Gemeente Almere & Provincie Flevoland, 1993). Dit leidde ertoe dat Almere in 1994 uit het ROA stapte.

De uittreding had een hoge prijs. Almere werd verplicht tot een financiële bijdrage van 150 miljoen gulden aan het ROA, in twee tranches van 75 miljoen. Dit had diepgaande gevolgen voor de verhoudingen: de betaling werd door een wethouder als “losgeld” bestempeld en een interne notitie over de tweede tranche droeg de titel Over mijn lijk (Almere TV, 1997). Provoost en Berg betogen dat dit conflict versterkend werkte voor de Almeerse zelfprofilering (Provoost & Berg, 2021): door zich tegen Amsterdam af te zetten, kon Almere zich presenteren als een stad die vanuit een zelfstandige positie binnen Flevoland wilde doorgroeien. Het is dan ook niet toevallig dat kort daarna de grootschalige ontwikkeling van het nieuwe stadshart als uithangbord van de stad werd ingezet.

Tegen de achtergrond van Almere’s groeiende zelfstandigheid was het des te opvallender dat het Almeers College van B&W rond de eeuwwisseling de banden met Amsterdam opnieuw doelbewust aanhaalden. Met een nieuw bestuur en nieuwe bestuurlijke netwerken werden eerdere tegenstellingen niet vergeten, maar omgebogen naar een nieuwe vorm van samenwerking. De steden groeiden letterlijk naar elkaar toe, wat resulteerde in de term “Amsterdam-Almere dubbelstad” (Gemeente Almere & Gemeente Amsterdam, 2001). Symbolisch was dat het tweede deel van de ROA-uittredingsbetaling in een gezamenlijk fonds werd gestopt, dat projecten als het IJmeeratelier financierde om de relatie tussen beide steden te versterken (Gemeenteraad Almere, 2005).

Deze bestuurlijke heroriëntatie kreeg verdere vorm toen Almere en Amsterdam gezamenlijk optrokken richting het Rijk. Dit mondde uit in de Rijksstructuurvisie Amsterdam Almere Markermeer (RRAAM, 2013) en de Uitvoeringsovereenkomst Almere 2.0, waarin Almere een hybride sleutelrol kreeg met, naast economische ambities en investeringen in bereikbaarheid en ecologie, de bouw van circa 60.000 woningen als aanvulling op zowel de eigen stad als de Amsterdamse woningmarkt. Tegelijkertijd werd ingezet op hoogstedelijke ontwikkeling aan de westzijde van Almere, tegenover Amsterdam, met de IJmeerlijn als langetermijnperspectief. Hoewel werd gesteld dat dit ervoor zou zorgen dat Almere een “complete stad” zou worden, versterkte dit bestuurlijke verbondenheid en verankerde Almere verder in een regionaal systeem met Amsterdam als dominante kern.

Parallel daaraan ontwikkelde zich de Metropoolregio Amsterdam (MRA), opgericht in 2007 na het ROA-debacle als informeler samenwerkingsverband (Joustra, 2019). De MRA kent bewust geen zwaar mandaat, een direct gevolg van eerdere bestuurlijke spanningen. Binnen de MRA wordt in 2020 voor de zogeheten Oostflank van de regio, waar Almere en Lelystad onder vallen, een ambitie geformuleerd waarin wordt ingezet op een evenwichtige ontwikkeling van wonen, werken, voorzieningen en landschap. In deze visie staat het versterken van sociale veerkracht, economische dynamiek, bereikbaarheid en ecologische duurzaamheid centraal (MRA, 2020). Tegelijkertijd wordt erkend dat de brede ambitie uit het RRAAM (2009) in de praktijk vooral tot woningbouw heeft geleid, terwijl werkgelegenheid en voorzieningen achter zijn gebleven. De inzet is daarom expliciet om de Oostflank te laten uitgroeien tot een “sociaal, economisch en ecologisch duurzame regio”, en niet louter een woongebied.

In recentere MRA-documenten wordt Amsterdam echter expliciet benoemd als het “kloppend hart” van een meerkernige metropool, terwijl Almere vooral een grote woonopgave heeft en als “complementaire stad” een ondersteunende rol speelt in de regionale verstedelijking (MRA, 2025).

In die zin sluit deze ontwikkeling aan bij een breder wetenschappelijke debat over polycentrische stedelijke regio’s: regio’s met meerdere stedelijke centra (meerkernig). Er wordt benadrukt dat die meerkernigheid vaak wordt voorgesteld als een structuur van samenhangende én gelijkwaardige stedelijke centra, en als beleidsmatig ideaal fungeert voor evenwichtige en duurzame ontwikkeling binnen een regio. Echter, wetenschappelijk onderzoek laat zien dat dergelijke systemen zelden leiden tot daadwerkelijke gelijkwaardigheid: doorgaans blijft één dominante kern bestaan waarin activiteiten zich concentreren (zie Van Meeteren et al., 2016; Derudder et al., 2022; Wang, Wang & Kintrea, 2020). De verhoudingen binnen de MRA, met Amsterdam als “kloppend hart” en Almere, en de andere dorpen steden binnen de regio, als “complementair” lijken dit te illustreren.

Juist daartegen keert in Almere ook politiek verzet terug. Sommige partijen binnen de gemeenteraad waarschuwen meermaals dat de stad geen “afvoerputje” van de MRA mag worden (Gemeenteraad Almere, 2009; Gemeenteraad Almere, 2018; Gemeenteraad Almere, 2025). Symbolische interventies, zoals het verzet tegen “Amsterdam Bay Area” en de voorkeur voor “De Baai van Almere” (Gemeenteraad Almere, 2023), maken duidelijk dat bestuurlijke inbedding en symbolische weerstand hand in hand gaan.

Waar Almere binnen de MRA een aanvullende rol lijkt toebedeeld te krijgen, probeert het bestuur van de stad al decennialang een eigen economisch profiel op te bouwen en van het imago van slaapstad af te komen. Het bestuur wil niet dat Almere wordt gereduceerd tot een woonfunctie. Daarom werd al in 2009 werd in het kader van Almere 2.0 ingezet op de toevoeging van 100.000 banen, later afgezwakt naar “een fors aantal banen” (RRAAM, 2013). Zoals in 2020 al is gesteld is die ambitie in MRA-verband beperkt vervult. In de praktijk laat de economische structuur een dubbel beeld zien: in de MRA lijkt Almere aanvullend, maar binnen Flevoland is Almere uitgegroeid tot een belangrijke werkstad: ruim 70% van het bruto regionaal product komt uit Almere, bijna 70% van de regionale werkgelegenheid is in Almere (MRA, 2024) gevestigd. Met het aantrekken van nieuwe investeringen, zoals de ontwikkeling van een chipcampus rond ASMI (NOS, 2025), probeert het bestuur het zelfstandige economische profiel van Almere verder te versterken.

Daarmee vervult Almere een dubbele rol: als woonstad in het metropolitane systeem rond Amsterdam én als centrumstad binnen Flevoland, een spanning die laat zien dat de stad zich enerzijds blijvend tot de hoofdstad verhoudt, en zich anderzijds juist ten opzichte daarvan probeert te positioneren en los te maken.

De ontwikkeling van Almere laat zien dat nieuwe steden bestuurlijk worden gevormd binnen bestaande machts- en afhankelijkheidsrelaties. In plaats van autonomie door losmaking blijkt juist het omgekeerde: stedelijke zelfstandigheid ontstaat niet door zich te onttrekken aan dominante kernen, maar door zich daarbinnen strategisch te positioneren. De bestuurlijke verhouding met Amsterdam is daarmee niet alleen een gegeven, maar ook een kader waarbinnen Almere zijn eigen rol moet definiëren.

Almere laat zien dat deze asymmetrie niet louter passief wordt ondergaan. De stad wordt niet alleen gevormd door bestuurlijke afhankelijkheid, maar ook door de reactie daarop: via actieve onderhandeling, organisatie van weerstand en het claimen van, soms symbolische, autonomie.  Tegelijkertijd blijft Amsterdam wel de bestuurlijke maatstaf waartegen Almere zijn eigen positie bepaalt.

De vraag is niet of bij de bouw van een nieuwe stad asymmetrische relaties met bestaande stedelijke centra kunnen worden voorkomen, maar hoe steden daarbinnen hun eigen rol bepalen. Almere hoeft niet met Amsterdam te concurreren om geen slaapstad te zijn. Die economische dominantie is een gegeven waarbinnen stedelijke keuzes worden gemaakt. Almere ontwikkelt hierdoor een meervoudige oriëntatie: verbonden met de metropool, en tegelijkertijd een centrumstad binnen Flevoland. Zo heeft Almere een eigen positie binnen overlappende stedelijke systemen.

Tot slot moet worden benadrukt dat de relatie Amsterdam-Almere niet de enige bepalende is voor de ontwikkeling van de stad. Zoals aan het begin van dit artikel is geschetst, is Almere ook gevormd door nationale ruimtelijke ordening. Door de geschiedenis heen, en ook nu weer, wordt de positie van de stad als woonlocatie structureel versterkt doordat de nationale overheid Almere blijft aanwijzen als één van de oplossingen voor de (telkens terugkerende) woningnood. Dit bevestigt dat de rol van Almere niet alleen regionaal, maar ook nationaal wordt bepaald. Dit maakt loskomen van deze functionele positionering complex en dwingt de stad om juist binnen deze kaders een eigen profiel te ontwikkelen.

Dit alles vraagt om realisme in stedelijke ambities: niet streven naar autonomie, maar bewust kiezen voor een sterke, doordachte positionering binnen een meerlagig systeem. Juist in die spanning, tussen afhankelijkheid en positionering, ligt de stedelijke strategie.