Peter Paul Witsen
Een plan en dan: Hoe de ruimtelijke ordening zichzelf in de weg zit
Uitgeverij Blauwdruk, Ede
144 p.
ISBN 9789492474797
€ 24,50
Integraliteit is een van dé toverwoorden van planologen. Peter Paul Witsen poneert in zijn boek de stelling dat “de ruimtelijke planning kritiekloos is blijven vasthouden aan het instrument van het integrale ruimtelijk plan als draaipunt in de planning” (p.9). Hoewel het antwoord op de vraag waarom de nationale ruimtelijke ordening teloor is gegaan meer zijden heeft, vermoedt de auteur dat de toenemende wetenschappelijke consensus dat ‘integraliteit’ een idée fixe is, dat bovendien steeds verder buiten beeld raakt door de toegenomen maatschappelijk pluriformiteit, in de praktijk onvoldoende weerklank heeft gekregen. ‘Echte’ integrale plannen zijn onhaalbaar en de wens ze toch te willen maken blijft hardnekkig. Hierbij definieert de auteur integraal als “‘alomvattend’ of ‘één geheel vormend’. In een beleidscontext betekent het meestal dat een kwestie of thema vanuit alle gezichtspunten is benaderd. […] Een integraal plan is een document […] [dat] moet gaan over alle opgaven waar de planhouder zich voor gesteld ziet. (p.13)
Het boek is een publieksversie van het proefschrift dat de auteur Peter-Paul Witsen afgelopen najaar aan de TU Delft verdedigde (Witsen, 2025). De auteur, afgestudeerd planoloog (Universiteit van Amsterdam), is al decennialang actief als essayist, redacteur en commentator op het terrein van de ruimtelijke ordening. Het verbaast dus niet – maar blijft lovenswaardig – dat het boek een echte publieksversie is, veel korter dan het proefschrift, ontdaan van (uitvoerige) wetenschappelijke verantwoording en met zorg vormgegeven. Het is een boek voor liefhebbers van de theorie en praktijk van de ruimtelijke ordening.
Voor de Tweede Wereldoorlog introduceerde De Casseres de term planologie en benadrukte het belang van een integrale sociaal-wetenschappelijke basis voor regionale planning. Tijdens die periode promoveerde de stedebouwkundige Kloos, die stelde dat planologie alles omvat dat tot de kunde (logos) van het vlak (planum) – in de nationale ruimte – behoort. Hij zag zelfs een Europese ‘opperste raad voor de planologie’. De eerste hoogleraar planologie in Nederland, Steigenga (benoemd in 1963), vond dat een steeds complexere samenleving ruimtelijke overzichtelijkheid vereist. Hij refereerde aan ‘comprehensive planning’, wat niet alleen de samenhang tussen deelgebieden zoals wonen, werken en verkeer betekent, maar ook tussen schaalniveaus (stad, streek, land). Rond 1970 piekt het idee dat maatschappelijke en economische complexiteit omvattende, integrale kennis vereist voor effectieve planning. De Commissie De Wolff stelde een nationaal model voor, met een nieuwe Raad voor de Planning (later Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) en een Sociaal Cultureel Planbureau, naast de reeds bestaande organisaties Centraal Planbureau en de Rijksplanologische Dienst.
De internationale wetenschappelijke literatuur heeft dan al veel kritiek op het idee van integrale planning. “Het planningsmodel zou vragen om onbestaanbare capaciteiten en bronnen, zoals tijd en geld.” (naar Lindblom, behandeld op p.25) Daarnaast blijkt het onderscheid tussen wetenschappelijke vraagstukken en waardenconflicten in de planning vaak moeilijk te maken. “Planners hebben te maken met sociale problemen, die anders zijn dan wetenschappelijke of technische problemen” (naar Rittel en Webber, p.26). Witsen concludeert dat “Het verband met de kennisbasis onder de ruimtelijke planning […] niet overboord [hoeft]. Maar er is behoefte aan een andere kijk op kennis: minder absoluut, minder universeel,…” (p.27)
De auteur vervolgt met een zoektocht naar wat integraliteit nog kan betekenen voor planning. Dewey en Rorty tonen hem dat kennis een intrinsiek onderdeel is in alle fasen van de planning en dat het niet gezien moet worden als de wetenschappelijke voorbereiding van planning. Planning moet daarom worden vormgegeven als een vorm van leren door trial-and-error. Van Etzioni’s mixed-scanning leert hij dat de mate van integraliteit afhankelijk is van het beslissingsniveau. Strategische beslissingen vereisen minder gedetailleerde info dan incrementele beslissingen. Wissinks proefschrift (2000) toont hem dat ruimtelijke plannen die integraliteit beweren, dat eigenlijk selectief doen, omdat ze gebaseerd zijn op vooraf gemaakte keuzes die aansluiten bij de doelstellingen van de plannende organisatie. De claim van neutraliteit door integraliteit is dus slechts het pushen van een hegemoniaal discours. Witsen geeft het voorbeeld van de Interprovinciale Structuurvisie Meanderende Maas (p.71); een operationeel plan dat gepresenteerd werd als ‘integraal pakket aan maatregelen’. Er is een duidelijke directe aanleiding: rivierveiligheid door meer ruimte voor de Maas en sterkere dijken. Het plan zorgt ervoor dat deze opgave zo goed mogelijk wordt verbonden met andere maatschappelijke opgaven, maar zonder dat het primaat van de oorspronkelijke doelstelling verdwijnt.
Ondanks het wetenschappelijk inzicht van het tegendeel wordt het integraal plan nog steeds vaak gezien als de essentie van goede planning. De Omgevingswet vormt hierbij volgens Witsen het sterkste bewijs. “De Omgevingswet past in de traditie om complexiteit te beantwoorden met integraliteit.” (p.123) Integraliteit wordt door de wet verder verbreed door naast ruimtelijke vraagstukken ook diverse milieuvraagstukken onderdeel te maken van de integrale afweging.
Hoe moet het dan, volgens Witsen? Allereerst moet ruimtelijke planning worden gezien als een voortdurende activiteit waarbij op verschillende schaakborden tegelijkertijd wordt gespeeld. Deze opeenstapeling van plannen weerspiegelt een dynamische samenleving waarin waarden botsen. Elk plan is een kortstondig rustpunt dat vervolgacties legitimeren. Elk plan is een slimme zet in het streven naar betere ruimtelijke ordening, zonder te vertrouwen op één masterplan dat alles reduceert tot één spel. Plannen hebben verschillende functies en mogelijkheden, vergelijkbaar met schaakstukken. Een visiedocument geeft een overzicht van ruimtelijke samenhangen en hoog aangeschreven ruimtelijke kwaliteiten. Het moet de balans bewaren tussen uitgesprokenheid en respect voor diversiteit. Het opstellen ervan vereist een afstand tot uitvoering en draagvlak om vervlakking te voorkomen, terwijl het tegelijkertijd niet te veel afstand van haar doelgroepen moet nemen. Een strategisch ruimtelijk plan daarentegen is selectief, omdat het de stappen – strategie – voor de realisatie van specifieke doelstellingen betreft. Integraliteit is hierbij een bezwaar omdat door de betrokkenheid van een groot aantal partijen – noodzakelijk voor doelbereiking in poly-centrische beleidscontexten – al snel te complex wordt. Operationele plannen, duidelijker gericht op uitvoering – beperkter in tijd en ruimte – streven juist naar integraliteit. Verder onderscheidt Witsen agenderende en spelregelplannen, die meer invullingen van visie, strategie of operationele plannen lijken te zijn dan zelfstandige plannen.
De typologie van plannen en de typering van planning als een strijd tussen partijen met verschillende belangen en waarden is niet nieuw, maar nog steeds verschrikkelijk actueel laat Witsen zien. Het ideaal van het integrale plan als centrum van het geplande universum blijkt behoorlijk onuitroeibaar en dat wijt de auteur aan het feit dat “de ruimtelijke planning nooit fundamenteel afstand [heeft] genomen van perfectie” (p.103). De auteur vindt niet dat integraliteit uit het planologisch woordenboek moet verdwijnen; het is wenselijk om samenhang en synergie te blijven verkennen. “’Maakbaarheids- of beheersingsdenken blijft nodig maar niet tot in de mate van perfectie’.” (98)
Kortom, integraliteit is voor de ruimtelijke planning zowel een noodzaak als een valkuil. Witsen probeert een uitweg uit dit dilemma te vinden door te spreken over plannen die ‘integrerend’ of ‘integratief’ zijn (ze streven naar integraliteit in de wetenschap dat dit nooit volledig haalbaar zal zijn). Deze plannen identificeren ruimtelijke samenhangen over sectoren heen, maar doen dat wel vanuit een opgave of een geheel van opgaven, zonder te suggereren dat alle belangen in één plan op elkaar zijn afgestemd. Dat is ook niet erg omdat plannen ‘slechts’ een stap – rustpunt – zijn (en geen alles bepalende documenten) in een continu schaakspel waarbij de verschillende maatschappelijke belangen wel op een van de verschillende borden vertegenwoordigd is.
Met zijn boek levert Witsen goed geïnformeerd door het wetenschappelijk debat en met grondige kennis van de praktijk commentaar op de huidige Nederlandse planning. Hij doet dat, ondanks het soms abstracte karakter van de materie, op een toegankelijke en heldere manier. Dat is slechts weinigen gegeven in het vakgebied. Hij bewijst daarmee en passant de waarde van proefschriften geschreven door experts met jarenlange ervaring buiten de universiteit.
Na lezing dringt zich de vraag op waarom de praktijk van integrale plannen ondanks de decennialange wetenschappelijke kritiek zo hardnekkig is. Is dit de opleidingen te verwijten die aankomend planologen onvoldoende scholen in de planningstheorie? Is het integrale plan als kern van de planning vooral een verschijnsel van het formele planstelsel en is de praktijk van over elkaar buitelende buitenwettelijke plannen van een veel pragmatischer aard? Is integraal een formule geworden om planologische complexiteit te bezweren?
Ten slotte, het boek is voorzien van een met zorg vormgegeven fotoserie, waarbij de nadruk ligt op landschap, water en de stadsrand. Hoogstedelijke omgevingen, (plan)kaarten en beelden van boven, ontbreken. Dat is toch opvallend voor een boek dat respect voor ruimtelijke complexiteit en meerschaligheid als uitgangspunt hanteert.
